Zamowienia-Publiczne | Razem dla uczciwej polityki

Ochrona sygnalistów jako narzędzie wykrywania niegospodarności: pierwsze dane po wejściu ustawy

Sat, 18 Jul 2026 09:00:00 +0200

Naruszenie prawa w urzędzie albo w firmie najczęściej widzi najpierw ktoś, kto pracuje obok: księgowa, która zauważa, że faktura nie ma pokrycia, albo urzędnik, który wie, że przetarg rozpisano pod jednego wykonawcę. Prawna ochrona sygnalistów — osób, które taki sygnał zgłaszają — istnieje po to, żeby tę wiedzę wydobyć, zanim zniknie wraz z odejściem pracownika albo ze strachu przed zwolnieniem. To najtańszy mechanizm kontroli, jaki państwo ma do dyspozycji, bo nie wymaga wysyłania inspektora tam, gdzie już siedzi ktoś, kto wszystko widzi. Partia Razem domagała się takiej ochrony, obejmującej zarówno sektor publiczny, jak i prywatny, już w 2018 roku — w stanowisku Rady Krajowej o cyfryzacji, wprost wiążąc ją z wykrywalnością niegospodarności i łamania prawa. Ustawa weszła w życie dopiero we wrześniu 2024 roku, a pierwsze dane o jej działaniu pokazują dwie rzeczy naraz: że zgłoszenia, gdy już padają, celują w interesy finansowe państwa — i że ogromna większość instytucji nie usłyszała jak dotąd ani jednego.

Prawo, które przyszło z niemal trzyletnim opóźnieniem

Obowiązek ochrony sygnalistów nie był polskim pomysłem ani polską inicjatywą. Nałożyła go dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 roku, która zobowiązała państwa członkowskie do zapewnienia trzech rzeczy: poufnych kanałów zgłaszania naruszeń — wewnętrznych w organizacji i zewnętrznych do właściwego organu — rzetelnego rozpatrywania tych zgłoszeń oraz ochrony zgłaszających przed działaniami odwetowymi. Termin na wdrożenie minął 17 grudnia 2021 roku. Polska uchwaliła ustawę z 14 czerwca 2024 roku o ochronie sygnalistów (Dz.U. 2024 poz. 928) dopiero po niemal trzech latach zwłoki, jako jedno z ostatnich państw Unii; ustawa zaczęła obowiązywać 25 września 2024 roku.

Konstrukcja, którą przyjęto, jest prosta. Pracodawcy publiczni i prywatni zatrudniający od pewnego progu osób muszą prowadzić wewnętrzny kanał zgłoszeń i procedurę ich rozpatrywania. Kto nie chce albo nie może zgłosić naruszenia u siebie, może pójść ścieżką zewnętrzną — do Rzecznika Praw Obywatelskich, który przekazuje sprawę właściwemu organowi, albo bezpośrednio do organu odpowiedzialnego za daną dziedzinę. Materialny zakres ustawy obejmuje między innymi korupcję, zamówienia publiczne, ochronę finansów publicznych i interesów finansowych Unii, ochronę środowiska, danych osobowych czy zdrowia publicznego. Wspólnym mianownikiem chronionego zgłoszenia jest to, o co Razem upominało się już sześć lat wcześniej: możliwość ujawnienia niegospodarności i łamania prawa bez ryzyka, że zapłaci się za to własną posadą.

Pierwsze dane: zgłoszeń mało, ale celują w finanse publiczne

Pierwszy pełny obraz działania ustawy dało sprawozdanie Rzecznika Praw Obywatelskich o zgłoszeniach zewnętrznych za lata 2024–2025. Organy publiczne przyjęły w tym czasie łącznie 1908 zgłoszeń zewnętrznych. Na ich podstawie wszczęto 1006 postępowań wyjaśniających; 674 zdążono zakończyć, 362 pozostawały w toku. Wśród spraw rozstrzygniętych w 180 przypadkach stwierdzono naruszenie prawa, a w 467 nie dopatrzono się uchybień. Innymi słowy: mniej więcej co czwarta rozstrzygnięta sprawa doprowadziła do potwierdzenia nieprawidłowości, która bez sygnalisty mogłaby nigdy nie wyjść na jaw.

Kierunek tych sygnałów potwierdza intuicję leżącą u podstaw stanowiska Razem. Według podsumowania rządowego Zespołu do spraw Sygnalistów największą grupę zgłoszeń zewnętrznych stanowiły sprawy dotyczące interesów finansowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i Unii Europejskiej, a w dalszej kolejności ochrona prywatności i danych osobowych oraz zamówienia publiczne. To jest właśnie obszar niegospodarności w ścisłym sensie — pieniądze publiczne wydawane niezgodnie z przeznaczeniem, zawyżone kontrakty, zamówienia rozpisywane pod z góry ustalonego wykonawcę. Mechanizm, który Razem opisało w 2018 roku jednym zdaniem, po sześciu latach zaczął zwracać dokładnie te sprawy, dla których był pomyślany.

Ta sama sprawozdawczość ujawnia jednak drugą, mniej optymistyczną liczbę. Do Rzecznika wpłynęło 5285 sprawozdań składanych obowiązkowo przez organy publiczne — i tylko 339 z nich odnotowało jakiekolwiek zgłoszenie zewnętrzne. Pozostałe 4946 raportowały zero. Część tej ciszy to zapewne realny brak naruszeń, ale skala dysproporcji każe pytać, ile z tego milczenia bierze się stąd, że ludzie nie wiedzą o istnieniu kanału albo mu nie ufają.

Kultura milczenia i system, który działa na papierze

Odpowiedź na to pytanie próbował dać raport Instytutu Spraw Obywatelskich, opublikowany w czerwcu 2026 roku w ramach międzynarodowego projektu WAKE-UP. Jego diagnoza jest jednoznaczna i niewygodna: wiele instytucji wdrożyło wymagane procedury przede wszystkim po to, żeby spełnić formalny wymóg, a nie żeby ktokolwiek z nich rzeczywiście skorzystał. Największą barierą, jak podkreślają autorzy, nie są systemy informatyczne ani same regulaminy, lecz brak zaufania i utrwalona kultura milczenia — przekonanie, że zgłaszający i tak zostanie namierzony, a konsekwencje poniesie on, a nie ten, kogo zgłosił.

To zastrzeżenie warto potraktować poważnie, bo pokazuje granicę samego prawa. Ustawa może nakazać istnienie skrzynki na zgłoszenia, ale nie wytworzy dekretem zaufania do tego, że po wrzuceniu do niej kartki nie straci się pracy. Ochrona przed odwetem — zakaz zwalniania, degradowania czy mobbingu w reakcji na zgłoszenie — jest w ustawie zapisana, lecz działa dopiero wtedy, gdy pracownik uwierzy, że w razie sporu sąd stanie po jego stronie, a organ, do którego trafił sygnał, potraktuje sprawę serio. Dopóki tej wiary nie ma, procedura zostaje pustą formą, a niegospodarność, którą ktoś widział z bliska, dalej pozostaje niewidzialna dla wszystkich pozostałych.

Co proponuje Razem

Postulat, do którego dzisiejsza ustawa jest spóźnioną realizacją, Razem sformułowało w stanowisku Rady Krajowej o cyfryzacji z 2 maja 2018 roku, w części poświęconej sprawnej administracji:

Zarówno w sektorze publicznym jak i prywatnym wprowadzimy ochronę sygnalistów, aby zwiększyć wykrywalność niegospodarności i łamania prawa.— Stanowisko Rady Krajowej Partii Razem ws. cyfryzacji (2 maja 2018), rozdz. „Administracja, nie biurokracja”, pkt 3, partiarazem.pl

Warto zwrócić uwagę, jak szeroko zakrojone jest to zdanie. Nie zawęża ochrony do jednego sektora ani do jednego rodzaju naruszeń: obejmuje i urzędy, i prywatne firmy, a celem stawia zarówno łamanie prawa, jak i niegospodarność, czyli marnotrawienie pieniędzy, które formalnie może się mieścić w granicach przepisów, a mimo to jest zwykłym trwonieniem wspólnego majątku. Sygnalista jest w tym ujęciu jednym z narzędzi jawnego państwa — obok rejestrów wydatków publicznych online i centralnego systemu zamówień, o które ta sama Rada Krajowa upominała się w tym samym dokumencie. Wszystkie służą temu, żeby o sposobie wydawania publicznych pieniędzy dowiadywał się nie tylko ten, kto je wydaje.

Z dzisiejszej perspektywy program z 2018 roku sprawdza się jako lista rzeczy do dokończenia. Ochrona sygnalistów istnieje na papierze, ale wymaga wzmocnienia tam, gdzie raporty wskazują jej słabość: realnej, szybko egzekwowanej ochrony przed odwetem, tak żeby zgłoszenie nie kończyło się dla pracownika latami procesu o przywrócenie do pracy. To punkt styku z porządkiem, którego pilnuje siostrzany serwis o państwie po stronie pracujących: sygnalista jest przede wszystkim pracownikiem, a jego bezpieczeństwo zależy od tego, czy prawo pracy naprawdę chroni go przed szefem, którego właśnie zgłosił. Bez tej ochrony najlepiej nawet zaprojektowany kanał zgłoszeń pozostanie skrzynką, do której nikt nic nie wrzuca — a niegospodarność dalej będzie kosztować tych, którzy nigdy się o niej nie dowiedzą.

Źródła i dalsza lektura

Rejestr wydatków publicznych online: żeby każdy mógł prześledzić, na co idą wspólne pieniądze

Tue, 14 Jul 2026 09:00:00 +0200

Państwo wydaje ogromne pieniądze, ale ślad tych pieniędzy rwie się w kilkunastu osobnych bazach, PDF-ach i rejestrach, których nikt nie potrafi zestawić w całość. Na same tylko zamówienia udzielane na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych poszło w 2023 roku blisko 280 mld zł — około 8,2% polskiego PKB — w blisko 157 tysiącach postępowań (Sprawozdanie Prezesa UZP za 2023 r.). To pieniądze, którymi rządzą urzędy, spółki komunalne i ministerstwa w imieniu podatników — a mimo to obywatel, dziennikarz czy właściciel małej firmy, który chciałby prześledzić, kto, komu i za co z tej kasy zapłacił, musi obchodzić dziesiątki źródeł naraz. Rada Krajowa Partii Razem już w 2018 roku zaproponowała proste domknięcie tej luki: centralny system zamówień publicznych oraz rejestr wydatków publicznych online — jedno, jawne miejsce, w którym publiczny wydatek daje się wyszukać, porównać i sprawdzić.

Problem: publiczne pieniądze bez publicznego śladu

Skala zamówień publicznych jest w Polsce większa, niż podpowiada codzienne wyobrażenie o „przetargach". Kwota bliska 280 mld zł dotyczy wyłącznie zamówień udzielonych w reżimie ustawy; cały rynek, razem z wydatkami zwolnionymi z jej stosowania, jest jeszcze wyższy. Za tymi liczbami stoi codzienna praktyka: budowa drogi, zakup tomografu dla szpitala, umowa na sprzątanie urzędu, licencja na oprogramowanie. Każda z tych transakcji jest gdzieś udokumentowana, ale ta dokumentacja jest rozproszona — inne dane trzyma platforma e-Zamówienia, inne biuletyny informacji publicznej poszczególnych gmin, jeszcze inne sprawozdania budżetowe. Zebranie z tego spójnego obrazu wymaga czasu, wiedzy i narzędzi, których zwykły obywatel nie ma.

Rozproszenie danych ma wymierną cenę, i to nie tylko w postaci utrudnionej kontroli obywatelskiej. Widać ją w konkurencji o same zamówienia. Według danych Urzędu Zamówień Publicznych w 2024 roku na jedno postępowanie przypadało średnio zaledwie 2,89 oferty — więcej niż 2,63 rok wcześniej, ale wciąż niepokojąco blisko granicy, poniżej której o zamówieniu w praktyce decyduje pojedynczy oferent (UZP, dane statystyczne za IV kw. 2024 r.). Tam, gdzie do przetargu staje jedna albo dwie firmy, zamawiający traci możliwość realnego porównania cen, a pieniądz publiczny wydawany jest drożej, niż musiałby być. Słaba konkurencja i słaba przejrzystość napędzają się nawzajem: firma, która nie wie, że przetarg w ogóle się toczy albo nie potrafi przebić się przez formalności, po prostu nie składa oferty.

Ten problem nie jest wyłącznie polski, ale skala rozproszenia danych jest w Europie regułą, nie wyjątkiem. Analiza Open Contracting Partnership dotycząca reformy unijnego rynku zamówień pokazuje, że na poziomie UE widoczne jest w otwartych danych tylko około 20% wydatków na zamówienia, podczas gdy mniej więcej 80% aktywności zakupowej — te mniejsze, „podprogowe" zamówienia — pozostaje rozdrobnione i słabo udokumentowane; zaledwie około 60% państw członkowskich publikuje jakiekolwiek dane o zamówieniach poniżej progów unijnych jako otwarte dane (Open Contracting Partnership, 2026). Właśnie w tej podprogowej szarej strefie — drobniejszych zleceniach, o które najczęściej mogłyby powalczyć małe firmy — brak jawności boli najbardziej.

Jawność jako narzędzie konkurencji i otwarte drzwi dla mniejszych firm

Jawność wydatków to infrastruktura uczciwszego i tańszego rynku zamówień. Kiedy dane o kontraktach są publikowane w jednym, ustrukturyzowanym formacie, przestają być własnością wtajemniczonych: może je przeszukać dziennikarz, organizacja strażnicza, konkurencyjna firma i sam urzędnik szukający wzorca cenowego. Międzynarodowym standardem takiej publikacji jest Open Contracting Data Standard, wspólny model danych obejmujący wszystkie etapy zamówienia — od planowania, przez rozstrzygnięcie, po realizację umowy (standard.open-contracting.org). Chodzi o to, by dane dało się porównywać między urzędami i w czasie, a nie odczytywać ręcznie z tysięcy osobnych ogłoszeń.

Doświadczenie krajów, które taką jawność wdrożyły, jest jednoznaczne co do kierunku. Open Contracting Partnership zebrała dowody na to, że otwarcie danych o zamówieniach zwiększa konkurencję i obniża ceny: po reformie ukraińskiego systemu Prozorro liczba unikalnych dostawców wzrosła o 45%, a 75% małych i średnich firm startujących w przetargach wygrało w 2017 roku co najmniej jedno zamówienie; placówki ochrony zdrowia korzystające z centralnego systemu e-zamówień oszczędzały średnio 15%, a tam, gdzie stawały trzy firmy lub więcej — nawet 35% (Open Contracting Partnership — evidence). To nie jest przypadek jednego kraju: przywoływane w tych zestawieniach badania Banku Światowego wiążą przejrzyste systemy zamówień z wyższym udziałem małych i średnich przedsiębiorstw w przetargach oraz z niższym poziomem korupcji.

Dla mniejszej firmy jawny, jeden system to obniżenie progu wejścia. Przedsiębiorca, który nie ma działu prawnego ani etatowego specjalisty od przetargów, traci dziś czas i pieniądze już na samym odnajdywaniu ogłoszeń rozsypanych po dziesiątkach platform. Centralny system zamówień i publiczny rejestr wydatków ustawiają grę na korzyść tych, którzy mają dobrą ofertę, a niekoniecznie najlepszych znajomości w urzędzie. To jest dokładnie ten mechanizm, o który chodziło Radzie Krajowej Razem, gdy wiązała przejrzystość z ułatwieniem dla małych i średnich przedsiębiorstw: mniejsza firma nie potrzebuje przywileju, tylko równego i czytelnego dostępu do informacji, kto ogłasza zamówienie i na jakich warunkach.

Dane porównawcze poglądowe. Efekty otwarcia danych o zamówieniach (wzrost liczby oferentów, skala oszczędności) pochodzą z różnych krajów i systemów prawnych — Ukrainy, państw UE, gospodarek spoza Europy — i ilustrują logikę oraz kierunek zmiany, a nie dokładny wynik, jakiego należałoby oczekiwać w Polsce. Konkretna skala zależy od kształtu wdrożenia i punktu wyjścia danego kraju.

Co proponuje Razem

Postulat jest w kanonie Razem od dawna i sformułowany precyzyjnie. W stanowisku Rady Krajowej ws. cyfryzacji z 2 maja 2018 roku, w części o usprawnianiu administracji, brzmi on wprost:

Wprowadzimy centralny system zamówień publicznych oraz rejestr wydatków publicznych online zwiększające przejrzystość i ułatwiające starania małych i średnich przedsiębiorstw o zamówienia publiczne.— Partia Razem, Stanowisko ws. cyfryzacji (Rada Krajowa, 2 maja 2018), rozdz. „Administracja, nie biurokracja”, pkt 1, partiarazem.pl

Warto zwrócić uwagę na dwa człony tej propozycji, bo odpowiadają na dwa różne braki. Centralny system zamówień publicznych porządkuje stronę zakupową państwa — jedno miejsce, w którym ogłasza się przetargi i prowadzi postępowania, zamiast dzisiejszej mozaiki platform i biuletynów. Rejestr wydatków publicznych online idzie o krok dalej i obejmuje nie tylko samą procedurę przetargową, ale to, na co realnie płynie publiczny pieniądz — tak, by wydatek dało się prześledzić od decyzji do wypłaty. Razem konsekwentnie trzyma to sformułowanie w tej postaci; nie chodzi o wąski „rejestr umów" jednego typu, lecz o jawny, przeszukiwalny obraz wydatkowania jako takiego.

Za postulatem stoi ta sama diagnoza, którą Razem stosuje do finansów publicznych w ogóle: pieniądz zebrany od wszystkich powinien być wydawany w sposób, który wszyscy mogą skontrolować. Jawność zamówień i wydatków spełnia tu podwójną funkcję — utrudnia marnotrawstwo i ustawianie przetargów pod z góry wybranego wykonawcę, a jednocześnie otwiera rynek zamówień dla mniejszych firm, które dziś odbijają się od jego nieprzejrzystości. To domyka po stronie państwa dokładnie tę logikę, którą po stronie gospodarki opisujemy w siostrzanym serwisie Razem dla gospodarki: finanse publiczne prowadzone jawnie, w interesie ogółu, a nie wąskiej grupy dostawców z dobrymi dojściami. Bliższe temu tematy — o kosztach klasy politycznej i o tym, jak pilnować publicznego grosza — zbieramy w dziale jawne państwo.