Ochrona sygnalistów jako narzędzie wykrywania niegospodarności: pierwsze dane po wejściu ustawy

Naruszenie prawa w urzędzie albo w firmie najczęściej widzi najpierw ktoś, kto pracuje obok: księgowa, która zauważa, że faktura nie ma pokrycia, albo urzędnik, który wie, że przetarg rozpisano pod jednego wykonawcę. Prawna ochrona sygnalistów — osób, które taki sygnał zgłaszają — istnieje po to, żeby tę wiedzę wydobyć, zanim zniknie wraz z odejściem pracownika albo ze strachu przed zwolnieniem. To najtańszy mechanizm kontroli, jaki państwo ma do dyspozycji, bo nie wymaga wysyłania inspektora tam, gdzie już siedzi ktoś, kto wszystko widzi. Partia Razem domagała się takiej ochrony, obejmującej zarówno sektor publiczny, jak i prywatny, już w 2018 roku — w stanowisku Rady Krajowej o cyfryzacji, wprost wiążąc ją z wykrywalnością niegospodarności i łamania prawa. Ustawa weszła w życie dopiero we wrześniu 2024 roku, a pierwsze dane o jej działaniu pokazują dwie rzeczy naraz: że zgłoszenia, gdy już padają, celują w interesy finansowe państwa — i że ogromna większość instytucji nie usłyszała jak dotąd ani jednego.

Prawo, które przyszło z niemal trzyletnim opóźnieniem

Obowiązek ochrony sygnalistów nie był polskim pomysłem ani polską inicjatywą. Nałożyła go dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 roku, która zobowiązała państwa członkowskie do zapewnienia trzech rzeczy: poufnych kanałów zgłaszania naruszeń — wewnętrznych w organizacji i zewnętrznych do właściwego organu — rzetelnego rozpatrywania tych zgłoszeń oraz ochrony zgłaszających przed działaniami odwetowymi. Termin na wdrożenie minął 17 grudnia 2021 roku. Polska uchwaliła ustawę z 14 czerwca 2024 roku o ochronie sygnalistów (Dz.U. 2024 poz. 928) dopiero po niemal trzech latach zwłoki, jako jedno z ostatnich państw Unii; ustawa zaczęła obowiązywać 25 września 2024 roku.

Konstrukcja, którą przyjęto, jest prosta. Pracodawcy publiczni i prywatni zatrudniający od pewnego progu osób muszą prowadzić wewnętrzny kanał zgłoszeń i procedurę ich rozpatrywania. Kto nie chce albo nie może zgłosić naruszenia u siebie, może pójść ścieżką zewnętrzną — do Rzecznika Praw Obywatelskich, który przekazuje sprawę właściwemu organowi, albo bezpośrednio do organu odpowiedzialnego za daną dziedzinę. Materialny zakres ustawy obejmuje między innymi korupcję, zamówienia publiczne, ochronę finansów publicznych i interesów finansowych Unii, ochronę środowiska, danych osobowych czy zdrowia publicznego. Wspólnym mianownikiem chronionego zgłoszenia jest to, o co Razem upominało się już sześć lat wcześniej: możliwość ujawnienia niegospodarności i łamania prawa bez ryzyka, że zapłaci się za to własną posadą.

Pierwsze dane: zgłoszeń mało, ale celują w finanse publiczne

Pierwszy pełny obraz działania ustawy dało sprawozdanie Rzecznika Praw Obywatelskich o zgłoszeniach zewnętrznych za lata 2024–2025. Organy publiczne przyjęły w tym czasie łącznie 1908 zgłoszeń zewnętrznych. Na ich podstawie wszczęto 1006 postępowań wyjaśniających; 674 zdążono zakończyć, 362 pozostawały w toku. Wśród spraw rozstrzygniętych w 180 przypadkach stwierdzono naruszenie prawa, a w 467 nie dopatrzono się uchybień. Innymi słowy: mniej więcej co czwarta rozstrzygnięta sprawa doprowadziła do potwierdzenia nieprawidłowości, która bez sygnalisty mogłaby nigdy nie wyjść na jaw.

Kierunek tych sygnałów potwierdza intuicję leżącą u podstaw stanowiska Razem. Według podsumowania rządowego Zespołu do spraw Sygnalistów największą grupę zgłoszeń zewnętrznych stanowiły sprawy dotyczące interesów finansowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i Unii Europejskiej, a w dalszej kolejności ochrona prywatności i danych osobowych oraz zamówienia publiczne. To jest właśnie obszar niegospodarności w ścisłym sensie — pieniądze publiczne wydawane niezgodnie z przeznaczeniem, zawyżone kontrakty, zamówienia rozpisywane pod z góry ustalonego wykonawcę. Mechanizm, który Razem opisało w 2018 roku jednym zdaniem, po sześciu latach zaczął zwracać dokładnie te sprawy, dla których był pomyślany.

Ta sama sprawozdawczość ujawnia jednak drugą, mniej optymistyczną liczbę. Do Rzecznika wpłynęło 5285 sprawozdań składanych obowiązkowo przez organy publiczne — i tylko 339 z nich odnotowało jakiekolwiek zgłoszenie zewnętrzne. Pozostałe 4946 raportowały zero. Część tej ciszy to zapewne realny brak naruszeń, ale skala dysproporcji każe pytać, ile z tego milczenia bierze się stąd, że ludzie nie wiedzą o istnieniu kanału albo mu nie ufają.

Kultura milczenia i system, który działa na papierze

Odpowiedź na to pytanie próbował dać raport Instytutu Spraw Obywatelskich, opublikowany w czerwcu 2026 roku w ramach międzynarodowego projektu WAKE-UP. Jego diagnoza jest jednoznaczna i niewygodna: wiele instytucji wdrożyło wymagane procedury przede wszystkim po to, żeby spełnić formalny wymóg, a nie żeby ktokolwiek z nich rzeczywiście skorzystał. Największą barierą, jak podkreślają autorzy, nie są systemy informatyczne ani same regulaminy, lecz brak zaufania i utrwalona kultura milczenia — przekonanie, że zgłaszający i tak zostanie namierzony, a konsekwencje poniesie on, a nie ten, kogo zgłosił.

To zastrzeżenie warto potraktować poważnie, bo pokazuje granicę samego prawa. Ustawa może nakazać istnienie skrzynki na zgłoszenia, ale nie wytworzy dekretem zaufania do tego, że po wrzuceniu do niej kartki nie straci się pracy. Ochrona przed odwetem — zakaz zwalniania, degradowania czy mobbingu w reakcji na zgłoszenie — jest w ustawie zapisana, lecz działa dopiero wtedy, gdy pracownik uwierzy, że w razie sporu sąd stanie po jego stronie, a organ, do którego trafił sygnał, potraktuje sprawę serio. Dopóki tej wiary nie ma, procedura zostaje pustą formą, a niegospodarność, którą ktoś widział z bliska, dalej pozostaje niewidzialna dla wszystkich pozostałych.

Co proponuje Razem

Postulat, do którego dzisiejsza ustawa jest spóźnioną realizacją, Razem sformułowało w stanowisku Rady Krajowej o cyfryzacji z 2 maja 2018 roku, w części poświęconej sprawnej administracji:

Zarówno w sektorze publicznym jak i prywatnym wprowadzimy ochronę sygnalistów, aby zwiększyć wykrywalność niegospodarności i łamania prawa.— Stanowisko Rady Krajowej Partii Razem ws. cyfryzacji (2 maja 2018), rozdz. „Administracja, nie biurokracja”, pkt 3, partiarazem.pl

Warto zwrócić uwagę, jak szeroko zakrojone jest to zdanie. Nie zawęża ochrony do jednego sektora ani do jednego rodzaju naruszeń: obejmuje i urzędy, i prywatne firmy, a celem stawia zarówno łamanie prawa, jak i niegospodarność, czyli marnotrawienie pieniędzy, które formalnie może się mieścić w granicach przepisów, a mimo to jest zwykłym trwonieniem wspólnego majątku. Sygnalista jest w tym ujęciu jednym z narzędzi jawnego państwa — obok rejestrów wydatków publicznych online i centralnego systemu zamówień, o które ta sama Rada Krajowa upominała się w tym samym dokumencie. Wszystkie służą temu, żeby o sposobie wydawania publicznych pieniędzy dowiadywał się nie tylko ten, kto je wydaje.

Z dzisiejszej perspektywy program z 2018 roku sprawdza się jako lista rzeczy do dokończenia. Ochrona sygnalistów istnieje na papierze, ale wymaga wzmocnienia tam, gdzie raporty wskazują jej słabość: realnej, szybko egzekwowanej ochrony przed odwetem, tak żeby zgłoszenie nie kończyło się dla pracownika latami procesu o przywrócenie do pracy. To punkt styku z porządkiem, którego pilnuje siostrzany serwis o państwie po stronie pracujących: sygnalista jest przede wszystkim pracownikiem, a jego bezpieczeństwo zależy od tego, czy prawo pracy naprawdę chroni go przed szefem, którego właśnie zgłosił. Bez tej ochrony najlepiej nawet zaprojektowany kanał zgłoszeń pozostanie skrzynką, do której nikt nic nie wrzuca — a niegospodarność dalej będzie kosztować tych, którzy nigdy się o niej nie dowiedzą.

Prawo, które przyszło z niemal trzyletnim opóźnieniem

Pierwsze dane: zgłoszeń mało, ale celują w finanse publiczne

Kultura milczenia i system, który działa na papierze

Co proponuje Razem

Źródła i dalsza lektura