Razem w obronie niezależnego Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich jest konstytucyjnym organem, którego jedynym zadaniem jest stanie na straży wolności i praw człowieka wobec państwa — a więc kontrolowanie tej samej władzy wykonawczej i ustawodawczej, która o urzędzie rozstrzyga w budżecie i w ustawie. Ta asymetria czyni z niezależności Rzecznika sprawę ustrojową, a nie proceduralną: organ, który skutecznie skarży decyzje rządu i większości sejmowej, tylko wtedy działa w interesie obywateli, gdy ani ta większość, ani rząd nie mogą go uciszyć immunitetem uchylanym na skinienie ani wygłodzić budżetem. Partia Razem broni tej istniejącej niezależności — zapisanej w artykułach 208–212 Konstytucji — oraz finansowania dostosowanego do rangi i liczby zadań urzędu. To temat z obszaru konfliktu interesów w państwie: chodzi o to, by kontrolowany nie trzymał ręki na gardle kontrolującego.

Konstytucyjny organ kontroli władzy

Pozycja Rzecznika nie wynika z dobrej woli rządzących, lecz z Konstytucji. Artykuł 208 powierza mu ochronę wolności i praw człowieka i obywatela określonych w ustawie zasadniczej oraz innych aktach normatywnych. Artykuł 209 przesądza, że powołuje go Sejm za zgodą Senatu na pięcioletnią kadencję — dłuższą niż kadencja parlamentu, tak by Rzecznik nie zmieniał się wraz z każdą zmianą większości. Kluczowy jest artykuł 210: Rzecznik „jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem". Artykuł 211 obwarowuje go immunitetem — bez uprzedniej zgody Sejmu nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności — a artykuł 212 nakłada obowiązek corocznego informowania Sejmu i Senatu o stanie przestrzegania praw obywatelskich. Całość tworzy rozdział IX Konstytucji poświęcony organom kontroli państwowej i ochrony prawa.

Immunitet Rzecznika jest warunkiem wykonywania funkcji. Urzędnik, który skarży ministrów do sądów i kieruje wnioski do Trybunału Konstytucyjnego, musiałby działać z ręką na kaburze, gdyby każdy poseł urażonej większości mógł łatwo zainicjować przeciwko niemu postępowanie karne. Dlatego zakres tej ochrony powinien być szerszy niż w wypadku zwykłego funkcjonariusza — i dlatego każda próba jego rozszczelnienia jest w istocie próbą osłabienia samej instytucji.

Skala zadań i cena oszczędzania na Rzeczniku

Urząd, który miałby być fasadą, nie generowałby takiego obciążenia. W 2024 roku do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęło 77 925 wniosków — spraw obywateli skarżących się na działanie administracji, sądów, służb, więzień czy instytucji pomocy społecznej. Za pośrednictwem infolinii pracownicy Biura udzielili w tym samym roku 31 268 porad telefonicznych, a Rzecznik skierował setki wystąpień generalnych do organów władzy, wskazując na potrzebę zmiany prawa. Każda z tych spraw wymaga prawnika, który ją przeanalizuje, i środków, z których opłaci się jego pracę oraz — w wypadku Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur — wizytacje miejsc pozbawienia wolności, do których Polskę zobowiązują umowy międzynarodowe.

Właśnie na tym styku zadań i pieniędzy niezależność bywa testowana najciszej. W toku prac nad budżetem na 2016 rok posłowie rządzącej większości zarekomendowali zmniejszenie planowanego budżetu Rzecznika o ponad 7 milionów złotych — z 45,5 do 38 milionów — i przesunięcie tej kwoty do Instytutu Pamięci Narodowej. Uzasadnienie tego cięcia było jawnie polityczne: mówiono o „ideologicznym" pełnieniu urzędu i o powołaniu zastępczyni do spraw równego traktowania, którą określono „zastępcą do spraw gender". Ustawa budżetowa na rok 2016 przypieczętowała obcięty poziom finansowania. Odbieranie środków organowi, którego zadaniem jest ochrona praw obywateli, z powodu tego, że korzysta on ze swoich kompetencji antydyskryminacyjnych, jest formą nacisku równie skuteczną co rozszczelnienie immunitetu — tyle że łatwiejszą do przedstawienia jako zwykła decyzja rachunkowa.

Kontrast z ostatnimi latami pokazuje, że adekwatne finansowanie jest kwestią woli, a nie możliwości. Budżet Rzecznika na 2025 rok wyniósł 82 miliony złotych, a w projekcie na 2026 rok zapisano wzrost o dwanaście procent, do 92 milionów. Standardy Rady Europy wobec krajowych instytucji ochrony praw człowieka wymagają zapewnienia im zasobów budżetowych i kadrowych odpowiadających powierzonym zadaniom — tak, by niezależność nie kończyła się na papierze, a zaczynała się przy etatach i wizytacjach.

Co proponuje Razem

Stanowisko Razem w tej sprawie ma swoją historię i swój kontekst. W styczniu 2016 roku, gdy do Sejmu wpłynął projekt ułatwiający uchylanie immunitetu Rzecznika i gdy jednocześnie cięto jego budżet, Rada Krajowa partii przyjęła stanowisko sprzeciwiające się obu tym działaniom. Diagnoza była jednoznaczna:

Propozycje zmian nie opierają się na rzetelnej diagnozie obecnej sytuacji w zakresie uchylania immunitetu i nie służą usprawnieniu tego procesu, a mają na celu uciszenie i zastraszenie Rzecznika Praw Obywatelskich.— Stanowisko Rady Krajowej Partii Razem w sprawie zmian w ustawie o RPO, 15 stycznia 2016, partiarazem.pl

Z tego samego dokumentu wynika pozytywna strona postulatu — nie nowa konstrukcja ustrojowa, lecz obrona tej, którą Polska już ma. Razem opowiada się za utrzymaniem konstytucyjnej niezależności Rzecznika i za finansowaniem dopasowanym do skali jego pracy:

Chcemy, aby państwo zapewniło finansowanie dostosowane do rangi i ilości zadań delegowanych do RPO. Razem sprzeciwia się działaniom rządu mającym na celu naruszanie zasady niezależności RPO i idące za nim osłabienie tej funkcji.— Stanowisko Rady Krajowej Partii Razem w sprawie zmian w ustawie o RPO, 15 stycznia 2016, partiarazem.pl

Stanowisko sprowadza się więc do dwóch trwałych zasad, które partia gotowa jest bronić niezależnie od tego, kto akurat rządzi. Pierwsza to nienaruszalność konstytucyjnej niezależności i immunitetu Rzecznika — ochrona przed procedurami pozwalającymi większości sejmowej lub władzy wykonawczej uciszyć niewygodnego kontrolera. Druga to finansowanie adekwatne do rangi urzędu i liczby spraw, jakie do niego wpływają, bez używania budżetu jako narzędzia dyscyplinowania. W stanowisku celowo nie ma jednego elementu: Razem nie proponuje żadnego nowego mechanizmu „odporności" Rzecznika na parlament ani przebudowy trybu jego wyboru. Broni zasady, którą Konstytucja z 1997 roku już ustanowiła, i domaga się jej respektowania w praktyce — także tej budżetowej.

Ma to bezpośredni związek z jedną z konkretnych kompetencji urzędu. Rzecznik Praw Obywatelskich pełni w Polsce funkcję niezależnego organu do spraw równego traktowania i to właśnie przy tej roli budżetowe cięcie z 2016 roku było wprost motywowane. O tym, dlaczego organ stojący na straży równości musi być odporny na naciski akurat tej władzy, którą kontroluje, piszemy w siostrzanym serwisie Razem dla równości. Niezależny Rzecznik jest jednym z tych filarów państwa, na których równe traktowanie przestaje być deklaracją, a staje się egzekwowalnym prawem.

Konstytucyjny organ kontroli władzy

Skala zadań i cena oszczędzania na Rzeczniku

Co proponuje Razem

Źródła i dalsza lektura