Limit kadencji w parlamencie i samorządzie: gdzie już działa, a gdzie go brakuje

Limit kadencji brzmi jak jedno rozwiązanie, ale w polskim prawie występuje w dwóch zupełnie różnych stanach. Wójtów, burmistrzów i prezydentów miast obowiązuje od 2018 roku zasada dwóch kadencji — i właśnie dlatego, że już działa, można ją co najwyżej utrzymać albo znieść; latem 2025 roku do Sejmu trafił projekt jej zniesienia. Posłów i senatorów nie ogranicza natomiast nic: w Sejmie zasiadają ludzie z nieprzerwanym trzydziestoletnim stażem, a kolejnej kadencji nikt im nie zabrania. Partia Razem chce te dwa stany zrównać od góry — utrzymać dwukadencyjność w samorządzie i wprowadzić limit kadencji tam, gdzie go dziś nie ma, czyli w parlamencie. Warto rozróżnić te dwa ruchy, bo mówienie o „wprowadzeniu dwukadencyjności wójtów" jest już pomyłką co do faktów: ta obowiązuje od siedmiu lat.

Dwie kadencje w ratuszu obowiązują od 2018 roku

Zasadę wprowadziła ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Ten sam akt wydłużył kadencję samorządu z czterech do pięciu lat i ograniczył liczbę kadencji, jakie ta sama osoba może przepracować na czele danej gminy, do dwóch. Limit działa na przyszłość: licznik ruszył od kadencji 2018–2024, więc wcześniejsze lata urzędowania się do niego nie wliczają, a pierwsi włodarze wyczerpią swoje dwie kadencje dopiero przy wyborach pod koniec dekady.

Powód, dla którego ustawodawca sięgnął po ten instrument, był konkretny. Chodziło o zjawisko, które w uzasadnieniu opisano jako okopywanie się włodarzy — sytuacje, w których wójtowie i prezydenci sprawowali funkcję kilkanaście, a czasem ponad dwadzieścia lat, budując przez ten czas lokalny układ zależności wokół gminnych spółek, etatów i przetargów. Skala rekordów mówi sama za siebie: najdłużej urzędujący prezydent miasta w Polsce, Zygmunt Frankiewicz, rządził Gliwicami od 1993 roku i w 2018 wchodził w ósmą kadencję. Kilkanaście lat na tym samym stanowisku pozwala obsadzić swoimi ludźmi radę, urząd i spółki komunalne na tyle gęsto, że realna konkurencja wyborcza zanika, a kolejne zwycięstwa stają się formalnością.

Zasada dwukadencyjności nie jest przy tym zdobyczą, którą można uznać za trwałą. W lipcu 2025 roku posłowie Polskiego Stronnictwa Ludowego złożyli w Sejmie projekt jej zniesienia, argumentując, że o dalszym rządzeniu włodarza powinni decydować sami mieszkańcy, a nie ustawowy zakaz. Wśród argumentów projektodawców pada zresztą i taki, że limit jest niespójny, bo obejmuje wyłącznie wójtów, burmistrzów i prezydentów, podczas gdy radnych, posłów i senatorów nie ogranicza nic. To spostrzeżenie jest trafne — tyle że prowadzi do przeciwnego wniosku niż zniesienie kadencyjności w samorządzie.

W parlamencie nie ma żadnego limitu

Na poziomie krajowym rotacja opiera się wyłącznie na decyzji wyborców, a ta w warunkach rozpoznawalności i partyjnego zaplecza potrafi utrzymywać te same osoby w ławach przez dekady. Do wyborów w 2023 roku rekordzistką była Iwona Śledzińska-Katarasińska, zasiadająca w Sejmie nieprzerwanie od 1991 roku przez wszystkie dziewięć kadencji — dopiero wtedy po raz pierwszy od trzydziestu dwóch lat nie uzyskała mandatu. Po jej odejściu palma pierwszeństwa przypadła posłom z ośmioma poprzednimi kadencjami na koncie: Jarosławowi Kaczyńskiemu oraz Markowi Sawickiemu, który w izbie zasiada nieprzerwanie od 1993 roku. Grono posłów z sześcioma i więcej kadencjami jest znacznie liczniejsze.

Sama długość stażu nie jest jeszcze zarzutem — doświadczenie w stanowieniu prawa bywa wartością, a mandat pochodzi z wyboru. Problem zaczyna się tam, gdzie trwałość miejsca w parlamencie przestaje zależeć od pracy posła, a zaczyna od pozycji na liście, którą kontroluje kierownictwo partii. Poseł, którego reelekcja zależy głównie od tego, czy dostanie „jedynkę" w okręgu, odpowiada w praktyce przed liderem ugrupowania bardziej niż przed wyborcami. Wieloletnie okopanie się na pewnym miejscu listy działa więc podobnie jak okopanie się w ratuszu: cementuje układ, w którym o dostępie do mandatu decyduje lojalność wobec aparatu, a nie otwarta rywalizacja. Ramka kadencyjności rozbija ten mechanizm, wymuszając dopływ nowych ludzi niezależnie od tego, jak wygodnie ułożyły się partyjne listy.

Limit dla parlamentarzystów to na świecie rzadkość

Trzeba uczciwie powiedzieć, że ograniczanie liczby kadencji posłów jest w demokracjach wyjątkiem, a nie regułą. Analiza Biura Analiz Parlamentu Europejskiego stwierdza wprost, że limity kadencji stosuje się najczęściej do głów państw, szefów rządów i ministrów, a tylko w bardzo nielicznych przypadkach obejmują one także członków parlamentu. Ograniczenia dla władzy wykonawczej — prezydenta czy premiera — są standardem, bo tam koncentracja władzy w jednym ręku jest najgroźniejsza; wobec ciał ustawodawczych sięga się po nie znacznie rzadziej.

Wyjątki jednak istnieją i pokazują, że instrument jest wykonalny. Konstytucja Meksyku w art. 59 od dawna ograniczała reelekcję senatorów i deputowanych, a Filipiny w konstytucji z 1987 roku wprowadziły limit trzech następujących po sobie kadencji dla członków Izby Reprezentantów. Komisja Wenecka, doradzająca państwom w sprawach ustrojowych, poświęciła kadencyjności osobny raport, rozważając ją jako narzędzie ograniczania nadmiernej personalizacji władzy i poszerzania dostępu do urzędów. Postulat Razem sytuuje się więc w mniejszościowym, ale realnym nurcie: tam, gdzie limit dla parlamentarzystów uznano za sposób na odblokowanie skostniałej klasy politycznej.

Porównania międzynarodowe traktuj jako tło, nie jako gotowy wzór do przeniesienia. Konstrukcja limitu (liczba kadencji, czy dotyczy tylko następujących po sobie, jak liczy się przerwę) różni się między krajami, a przytoczone przykłady pokazują samą zasadę, a nie konkretny model, który Razem miałby kopiować. Program partii mówi o wprowadzeniu limitu kadencji w parlamencie, nie przesądzając jego dokładnej wysokości.

Co proponuje Razem

W deklaracji programowej przyjętej na kongresie w 2025 roku, w rozdziale o uczciwej polityce, oba ruchy zapisano w jednym punkcie:

Opowiadamy się za utrzymaniem dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Wprowadzimy również limit kadencji w parlamencie.— Deklaracja programowa Partii Razem (2025), rozdz. „Uczciwa polityka”, pkt 6, partiarazem.pl

Sformułowanie jest precyzyjne i warto oddać mu tę precyzję. Wobec samorządu Razem mówi o utrzymaniu — bo dwukadencyjność już obowiązuje i realnym zagrożeniem jest jej zniesienie, nie brak. Wobec parlamentu partia mówi o wprowadzeniu — bo tam żadnego limitu dotąd nie ustanowiono. Postulat sprowadza się więc do prostej symetrii: przywileju nieograniczonej liczby kadencji nie powinni mieć ani włodarze gmin, ani posłowie, skoro w obu przypadkach długie okopanie się na stanowisku prowadzi do tego samego — do zabetonowania układu i wyparcia realnej konkurencji.

Zapisany obok innych punktów tego samego rozdziału limit kadencji układa się w spójną całość z resztą programu odchudzania klasy politycznej: z zakazem zasiadania w organach spółek przez dwa lata po wygaśnięciu mandatu, z instytucją zawodowego radnego, z likwidacją synekur w radach nadzorczych. Wspólny mianownik jest ten sam, który opisujemy w siostrzanym serwisie o programie gospodarczym Razem: publiczne stanowisko ma być funkcją do wykonywania i rozliczenia, a nie dożywotnią rentą dla tych, którym raz udało się je zdobyć. Rotacja u władzy nie jest celem samym w sobie, ale jest warunkiem, bez którego rywalizacja o mandaty zamienia się w utrzymywanie zabetonowanych układów — a to one, a nie świeżo wybrani ludzie, najskuteczniej zawłaszczają wspólne instytucje.

Dwie kadencje w ratuszu obowiązują od 2018 roku

W parlamencie nie ma żadnego limitu

Limit dla parlamentarzystów to na świecie rzadkość

Co proponuje Razem

Źródła i dalsza lektura